鄉鎮人大主席團的法理定位及其實踐探討
——以對G省1114個鄉鎮人大主席團履職的問卷調查分析為例
李翔宇 鄭少和 鄭婷茹
摘? 要：本文在分析鄉鎮人大主席團的法理地位基礎上，對G省1114個鄉鎮人大主席團履職進行了問卷調查，發現總體上2015年地方組織法賦予鄉鎮人大主席團閉會期間職責后，監督、民生實事票決和代表聯絡站工作都全面鋪開并取得積極成效，鄉鎮人大閉會期間工作一定程度上實現由虛轉實，同時部分主席對主席團構成及職責的認知仍存有模糊認識。據此，本文提出完善鄉鎮人大主席、副主席與主席團法律關系表述、規范主席團構成、把好鄉鎮人大代表“入口關”、修法明確代表聯絡站法律地位、加強對鄉鎮人大的工作指導等建議。
關鍵詞：鄉鎮人大；主席團；法理定位；履職
一、問題的提出
人民代表大會主席團一般是個會議期間的概念，是人民代表大會會議期間的領導機構。但鄉鎮人大的主席團比較特殊，由于鄉鎮人大是最基層的國家權力機關，鄉鎮人大發揮作用情況直接關系到我國代表制基層民主的實現，但鄉鎮人大沒有閉會期間常設機關，為避免鄉鎮人大閉會期間履職工作“虛化”，法律逐步賦予主席團閉會期間職責。2015年地方組織法修改后，第14條規定了主席、副主席職責，明確了主席、副主席與主席團的關系；第15條規定了鄉鎮人大主席團職責，明確鄉鎮人大主席團閉會期間組織代表開展活動等。那么，鄉鎮人大主席團的法理定位是什么？2015年地方組織法第14、15條的實踐狀況如何？基于鄉鎮人大主席團的法理定位應當如何應對實踐中存在的不足和問題？針對以上三個問題的分析構成本文的主體內容。
二、研究設計
本文采取文本分析、調查問卷和電話訪談的方式開展研究。在梳理有關鄉鎮人大主席團定位職責方面文獻的基礎上，于2020年8月通過微信問卷星開展了“鄉鎮人大主席團閉會期間發揮作用情況問卷調查”，G省共1114位鄉鎮人大主席填寫了問卷，約占G省鄉鎮人大主席總數（約1134位）的98.24%。調查問卷共21道題目，除鄉鎮人大主席身份屬性的題目外，就主席團構成、職責認知及開會，主席團組織代表開展監督、決定工作，代表聯絡站情況和鄉鎮人大工作總體情況等方面展開。針對問卷反映的一些重點問題，課題組電話訪談了21位鄉鎮人大主席和市縣人大代表工作部門的同志，最終完成對鄉鎮人大主席團履職情況的梳理分析。在此基礎上，提出了推進鄉鎮人大主席團更好履職的對策建議。
三、鄉鎮人大主席團的法理地位分析
?。ㄒ唬┲飨瘓F不是鄉鎮人大在閉會期間的常設機關。人民代表大會設常設機關是我國人民代表大會與國外議會組織制度上一個很不同的特點。國外議會不管是一院或者兩院，議會權力都是統一的，我國則是從代表中選舉部分代表組成常設機關，在大會閉會期間依法行使本級國家權力機關的部分職權。這主要是由于我國人口眾多，代表大會性質要求維持數量眾多的代表，而代表太多就不利于經常召開會議和議事決策。為兼顧代表大會的代表性和議事能力，1954年憲法先是規定全國人大設常委會，1979年憲法修改又明確縣級以上地方各級人大設常委會，目前現行憲法第57條、第96條分別規定了全國人大和縣級以上地方人大設立常委會。而對于鄉鎮人大，由于1986年地方組織法修改先是將鄉鎮人大會議由政府召集修改為由本級人大會議主席團召集，使鄉鎮人大主席團突破了開會期間才存在的界限，在閉會期間仍然存續，2015年地方組織法修改時進一步賦予主席團在閉會期間一定工作職責。這樣一來，主席團就成了鄉鎮人大閉會期間工作中的常態性組織，且往往被誤解為鄉鎮人大的常設機關。但必須認識到，主席團不是鄉鎮人大在閉會期間的常設機關。這是因為：
第一，根據憲法和地方組織法規定，鄉鎮人大不設常委會。立法考慮是：（1）鄉鎮人大作為我國政權機關的最基層，與群眾聯系最緊密，群眾對鄉鎮政權的工作也最了解、最關心，因此，鄉鎮政權應當更多一些民主，更好地發揮由選民直接選舉產生的人大代表的作用，以便更直接地反映群眾的意見和訴求，更好保證群眾直接行使民主權利等。層次多了，反而不利于充分反映群眾的意見和要求。（2）鄉鎮的管轄范圍都比較小，代表數量也比較少，凡是應當由權力機關討論決定的問題，有條件召集人大會議討論決定。（3）鄉鎮政權的主要任務是執行，決策職能相對較少。（4）鄉鎮不設一級法院、檢察院和政府部門，監督任務相對較少?？梢?，在政權制度設計上，鄉鎮人大更主要是實現民主功能，更鼓勵由全體人大代表通過多召開會議來直接行使權力。
第二，主席團在產生方式上不同于常委會。類似其他各級人大的主席團，鄉鎮人大主席團是在每次會議舉行預備會議時選舉產生，只是不同的是，鄉鎮人大主席團的任期可以延續到下次會議舉行預備會議時，但每次召開人大會議時都選舉產生新的主席團?？h級以上人大常委會則是選舉產生后，每屆任期同本級人民代表大會相同，行使職權到下屆人大選出新的常委會為止。與鄉鎮人大主席團相比，常委會通過選舉被人大代表在本屆任期內作了完全委托授權，因此，常委會是本級國家權力機關的組成部分，而主席團每次大會都要重新選舉，這種權力委托的效力要低于常委會，因此，主席團不是鄉鎮人大的常設機關。
?。ǘ┼l鎮人大主席團在閉會期間行使程序性職權。為了彌補鄉鎮人大閉會期間沒有常設機構組織開展工作的缺陷，地方組織法第15條規定，“主席團在本級人民代表大會閉會期間，每年選擇若干關系本地區群眾切身利益和社會普遍關注的問題，有計劃地安排代表聽取和討論本級人民政府的專項工作報告，對法律、法規實施情況進行檢查，開展視察、調研等活動；聽取和反映代表和群眾對本級人民政府工作的建議、批評和意見。主席團在閉會期間的工作，向本級人民代表大會報告?！毙枰⒁獾氖?，“聽取和討論本級人民政府的專項工作報告，對法律、法規實施情況進行檢查，開展視察、調研等活動”的主體是代表，主席團的職責是“有計劃地安排代表”開展上述活動，而非以主席團的名義直接開展上述活動。由此可見，主席團并不具有國家權力機關的實體性權力，而是在工作層面行使程序性職責，無權討論和決定本行政區域內的重大事項，不能在閉會期間以自己名義開展監督工作，不能接受鄉鎮長和副鄉鎮長辭職、決定代理鄉鎮長、任免個別副鄉鎮長等。
?。ㄈ┼l鎮人大主席與主席團在法律地位上存在一定立法沖突。地方組織法第14條規定，鄉鎮人大主席、副主席由本級人民代表大會從代表中選出，任期同本級人大代表大會每屆相同。鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會主席、副主席在本級人民代表大會閉會期間負責聯系本級人民代表大會代表，根據主席團的安排組織代表開展活動，反映代表和群眾對本級人民政府工作的建議、批評和意見，并負責處理主席團的日常工作。從這條規定可以看出，鄉鎮人大主席、副主席的產生方式與縣級以上人大常委會一樣，屬于被人民代表大會完全授權，每屆任期與本級人民代表大會相同，而且主席、副主席是主席團的當然成員，不必每次開會再經大會選舉，因此，主席、副主席的法律地位要高于主席團。但同時，第14條規定主席、副主席“根據主席團的安排組織代表開展活動”“負責處理主席團的日常工作”，體現出主席、副主席在工作層面是要接受主席團領導，是辦理主席團日常工作的人員，這就意味著雖然主席、副主席在授權效力上高于主席團，但卻是在主席團領導下辦理主席團事務，這種立法上的沖突和緊張，一定程度上導致了實踐中對主席團地位和作用的認識存有誤區。
四、鄉鎮人大主席團閉會期間履職情況問卷調查結果分析
2017年以來，G省深入貫徹落實中央18號文件精神，省委印發加強新時代人大工作的意見專門對縣鄉人大工作作出部署，省人大常委會辦公廳出臺鄉鎮人大工作條例，聯合省委組織部、省編辦等印發“縣鄉人大工作十條”，推動全面加強縣鄉人大組織建設，單獨設立鄉鎮人大辦公室并配備工作人員，省財政給予997個欠發達地區鄉鎮人大連續三年共計近9億元補貼，鄉鎮人大機構、人員、經費得到全面保障。在此基礎上，省人大常委會連續三年開展“縣鄉人大工作年”活動，鄉鎮人大工作和建設面貌煥然一新。這些可喜變化在調查結果中得到印證，總的來說，鄉鎮人大主席團在閉會期間積極履職，監督工作比較充實，民生實事代表票決制和代表聯絡站建設全面鋪開，鄉鎮人大閉會期間工作基本實現由“虛”轉“實”。
?。ㄒ唬┼l鎮人大主席隊伍年輕化、專業化程度較好。1114位鄉鎮人大主席中，男性1028位，女性86位，分別占總數的92.3%和7.7%。年齡結構比較合理，以年富力強的中青年干部為主，55歲以下的940位，占總數的84.4%，其中，41-55歲的886位，占總數的79.5%。具有大專以上學歷的占總數的94.4%。有63.29%的鄉鎮人大配副主席。
?。ǘ┼l鎮人大主席團構成較為規范，但存在鎮長、副鎮長擔任主席團成員的情況。根據G省鄉鎮人大工作條例，主席團成員一般為7-11人。除鄉鎮人大主席、副主席是主席團當然成員外，主席團中有鄉鎮黨委書記和代表中的村委會主任的為最多，分別占到97.22%和92.73%。訪談了解到，幾乎所有鄉鎮黨委書記都是主席團成員，體現黨對人大工作的領導，而村委會主任（村支部書記）一般是村級代表團團長，在主席團中均會占一定名額。主席團中的企業家、專業技術人員、普通村民代表較少，分別占比20.38%、37.25%、25.67%，交叉分析發現，珠三角的主席團成員中的企業家、普通村民代表的較多（占比32.16%、31.47%），與該地區經濟社會發展程度較高相關。
值得注意的是，有387名鎮長（占比34.74%）、126名副鎮長（占比11.31%）擔任主席團成員，特別是粵北生態區鎮長、副鎮長擔任主席團成員的較多，分別占比51.94%和49.21%。究其原因，中央18號文明確“鄉鎮人大主席團成員不擔任鄉鎮政府的職務”，2015年修改后地方組織法第14條明確主席、副主席不得擔任國家行政機關職務，但對其他主席團成員沒有規定。有的地方依照法律和沿用慣例，仍將鎮長選為主席團成員。
?。ㄈ┐蟛糠种飨瘓F閉會期間規范履職。97%的鄉鎮人大主席團至少每三個月召開一次會議，仍有33個主席團還沒做到。2015年地方組織法賦予鄉鎮人大主席團閉會期間組織代表開展監督活動的職責，從調查情況看，絕大部分鄉鎮人大在閉會期間依法開展相關工作。如表1所示，2017年以來，不采取聽取討論專項工作報告、執法檢查和工作評議（滿意度測評）這3種基層人大最經常采用的監督方式的僅分別占2.15%、7.36%、4.94%，其中聽取討論專項工作報告是最經常采用的監督方式。
表1：2017年以來，鄉鎮人大主席團每年組織代表開展監督工作的次數
1.履職越積極的鄉鎮人大閉會期間工作內容越充實。交叉分析發現，采取不同監督方式的次數之間呈正相關，開展一種監督工作較多的鄉鎮就更樂于開展其他監督工作。開展2次以上工作評議的有78.96%開展了2次執法檢查，開展2次及以上執法檢查的有63.96%開展了2次及以上工作評議，即過半的鄉鎮人大主席團都同時組織過2次及以上工作評議和執法檢查，而聽取2次及以上報告的有52.66%開展了2次及以上的工作評議，有65.7%開展了2次及以上的執法檢查。
2.工作評議（滿意度測評）被認為是最有效的監督方式。如圖1所示，在監督工作實效方面，工作評議效果最好（占比33.5%），第二是督辦代表建議（占比30.6%）。第三、四依次是聽取討論報告和執法檢查，認為其他方式更有效的主要是提出約見和專題詢問。
圖1：對“哪種監督方式效果最好”的評價結果
3.采取某種監督方式的次數直接影響對這種監督方式的評價。開展2次及以上工作評議的鄉鎮人大主席團更傾向于認為通過工作評議開展監督的效果最好，占比35.27%，比沒有開展過工作評議的高出約14個百分點（沒有開展工作評議的更傾向于認為督辦代表建議效果最好，占比32.73%）。開展執法檢查2次及以上的鄉鎮人大主席團更傾向于認為采取執法檢查開展監督效果最好，占比18.99%，比沒有采取過執法檢查的高出12個百分點，沒有開展執法檢查的更傾向于認為督辦代表建議的效果最好，占比35.37%。所以說，對鄉鎮人大而言，將閉會期間組織代表開展的監督工作充實起來是目前的當務之急。
?。ㄋ模γ裆鷮嵤麓砥睕Q制工作評價高。調查顯示，去年12月G省人大常委會辦公廳印發《關于推進民生實事項目人大代表票決制工作的指導意見》后，各地全面鋪開、效果良好。目前已有91.47%的鄉鎮開展了這項工作，有79.3%的（883位）鄉鎮人大主席認為開展票決制工作很有意義，激活了人大行使決定權和監督權，極大增強代表履職積極性，有12.21%的（136位）認為票決制利于人大加強對民生實事的監督。應當說，這項工作對充實鄉鎮人大開會和閉會期間工作內容很有意義。
?。ㄎ澹┐砺摻j站規范化建設取得重要進展。去年，G省人大常委會辦公廳印發《關于加強新時代全省人大代表聯絡站工作的指導意見》，明確爭取用兩到三年時間，形成以鄉鎮（街道）人大代表中心聯絡站為主，以村（居）人大代表聯絡站為輔的代表聯絡站體系，并提出規范站點設置、組織管理、活動內容、工作制度、意見處理的“五個規范”要求。調查顯示，目前聯絡站正處于站點設置等硬件規范基本完成、亟需在切實發揮作用上下功夫的階段。
1.全部設立鎮（街）代表中心聯絡站并有超過三分之二的已形成全覆蓋體系。其中，769個鄉鎮人大已設立代表中心聯絡站和村居片區聯絡站，并形成全覆蓋體系，占比69%；345個鄉鎮人大已設立中心聯絡站，全覆蓋體系正在抓緊推進中，占比31%。其中，珠三角地區代表中心聯絡站和村居片區聯絡站建成度最高（占比76.05%），粵北生態區、沿海經濟帶還有約三分之一正在抓緊推進中。
2.思想認識和聯絡站全覆蓋體系建設之間相互影響。63%的鄉鎮人大主席認為“代表聯絡站很重要，是代表接待選民、聯系群眾的有效平臺”，32.8%的認為“代表聯絡站尚需在切實發揮作用，推動解決群眾反映問題等方面下功夫”，僅4.3%的認為“代表聯絡站接待群眾不多，組織活動不多，流于形式”。交叉分析發現，已形成聯絡站全覆蓋體系的更傾向于認為“代表聯絡站很重要，是代表接待選民、聯系群眾的有效平臺”（占比68.79%），但全覆蓋體系還在抓緊推進中的鄉鎮，有超過一半的對聯絡站的作用認識不深，其中有占比42.32%的認為“聯絡站尚需在切實發揮作用、推動群眾解決反映問題等方面下功夫”，以及占比7.83%認為“聯絡站接待群眾不多、組織活動不多、流于形式”。這意味著聯絡站建設進度體現了對聯絡站作用的認知程度，反過來，對聯絡站發揮作用認識不深的建設全覆蓋體系的進度也比較慢。
?。┼l鎮對把好代表入口關、提高代表素質呼聲高。表2所示，在被問到影響發揮鄉鎮人大代表作用的最關鍵因素時，認為“把好代表入口關，真正選出具有履職意愿和能力的代表”的占比最多（58.6%）；表3所示，在被問到做好鄉鎮人大工作最需要加強什么時，認為“提高鄉鎮人大代表素質”的占比最高（39.68%）?？梢?，在鄉鎮人大主席看來，鄉鎮人大代表素質是制約鄉鎮人大工作的重要因素，對鄉鎮人大工作而言，把好代表入口關，并通過加強代表培訓、積極組織開展視察、調研等活動，激發鄉鎮人大代表積極發揮作用至關重要。與此同時，僅有6位鄉鎮人大主席（占比0.54%）認同“適當增加鄉鎮人大代表數量”，可見，對于沒受到撤鄉并鎮改街道影響的現有建制鄉鎮，增加代表數量的現實需求不大。
表2：最影響鄉鎮人大代表作用發揮的因素
表3：當前做好鄉鎮人大工作最需要加強的方面
值得注意的是，經濟發展程度越高的地區越認為提高代表素質十分重要。具體來講，對于發揮鄉鎮人大代表作用的影響因素，珠三角地區更傾向于“把好代表入口關，真正選出具有履職意愿和能力的代表”最關鍵（占比65.70%），超過沿海經濟帶14個百分點、超過粵北生態區6個百分點；而粵北生態區認為要“進一步完善代表履職補助制度，列入縣級財政予以保障”的占比13.92%，比珠三角地區高出5個百分點。對當前鄉鎮人大工作最需要加強的方面，珠三角地區更傾向于認為“最需要提高代表素質”（占比47.57%），高出沿海經濟帶、粵北生態區分別8個百分點和12個百分點?；洷鄙鷳B區認為“最需要保障人大工作經費”的（占比31.91），比珠三角地區高出了11個百分點，可見欠發達地區對經費保障需要比較強烈。
?。ㄆ撸┼l鎮人大發揮作用程度受當地經濟社會發展狀況影響。調查顯示，793個鄉鎮人大（占比71.3%）每年都能開好兩次人代會，閉會期間組織代表開展大量監督、視察、調研等工作；163個鄉鎮人大每年主要還是開好鄉鎮人代會，閉會期間工作開展不多，占比14.65%；157個認為行使法定職權仍存在“虛化”現象，占比14.11%。交叉分析發現，珠三角地區鄉鎮人大發揮作用情況好于沿海經濟帶和粵北生態區，珠三角地區認為“鄉鎮人大每年都能開好兩次人代會，閉會期間組織代表開展大量監督、視察、調研等工作”，占比80.58%，高出沿海經濟帶11個百分點、高出粵北生態區13個百分點?；洷鄙鷳B區認為“每年主要還是開好鄉鎮人代會，閉會期間工作開展不多”的明顯高于珠三角地區，占比14.78%，高出珠三角地區9個百分點。沿海經濟帶、粵北生態區對于“鄉鎮人大行使法定職權存在‘虛化’現象”的認識也高于珠三角地區（分別高出6個、4個百分點）。
?。ò耍┎糠粥l鎮人大主席對主席團閉會期間職責認識存在含糊。大部分鄉鎮人大主席（平均占比82%）能夠答對中央18號文闡明的做好鄉鎮人大工作的重大意義。但同時，部分鄉鎮人大主席對主席團閉會期間職責認識不清晰，如有371位認為主席團在閉會期間可以接受鄉、鎮長和副鄉、鎮長的辭職，184位認為可以決定代理鄉、鎮長，237位認為可以任免個別副鄉、鎮長，可見，部分鄉鎮人大主席對地方組織法第15條的理解還不到位，這一定程度上可能對主席團規范履職造成影響。
五、幾點建議
?。ㄒ唬┻m時修改地方組織法第14條第3款有關鄉鎮人大主席、副主席與主席團關系的表述。如前所述，鄉鎮人大主席、副主席得到鄉鎮人大完全授權，而主席團每年都要重新選舉產生，從產生方式上，鄉鎮人大主席、副主席法律地位高于主席團。而根據授權委托理論，鄉鎮人大主席、副主席是受鄉鎮人大委托，處理鄉鎮人大日常工作，而不是處理鄉鎮人大主席團的日常工作。據此，為與第15條對主席團閉會期間的賦權表述相銜接，可以保留第14條第3款關于“根據主席團的安排組織代表……”的表述，但建議刪去“負責處理主席團的日常工作”的表述，以消解主席、副主席與主席團法律地位之間的立法沖突。
?。ǘ┮幏舵傞L、副鎮長是否擔任主席團成員問題。如前所述，對這一問題雖然中央18號文有規定，但地方組織法未明確，實踐中仍存在一些鎮長、副鎮長擔任主席團成員。全國人大常委會有關工作機構曾就政府組成人員是否擔任人大會議主席團成員問題作出答復：“地方各級人民代表大會選舉本級人民政府組成人員，并對本級人民政府工作進行監督。因此，本級人民政府組成人員，以不參加主席團為宜”“按照全國人大的慣例，每屆第一次會議，政府組成人員可參加主席團，以后的會議即不參加，這個做法可供參考?！迸c其他層級的人大主席團相比，唯有鄉鎮人大主席團存續到閉會期間，并履行組織代表活動等職責，根據全國人大答復精神， 比起其他層級，鄉鎮這一層級的鎮長更不宜擔任主席團成員，以避免角色沖突。因此，建議參照全國人大答復做法，上級人大加強對鄉鎮人大工作的指導，明確鎮長、副鎮長不擔任主席團成員。
?。ㄈ┩苿舆x好用好鄉鎮人大主席。調查和訪談都發現，鄉鎮人大工作做得好不好，鄉鎮人大主席至關重要。換屆時要選優配強鄉鎮人大主席，并針對調查發現鄉鎮人大主席大部分年富力強、專業結構較好、成長空間較大的情況，加大鄉鎮人大主席與同級黨政領導崗位的交流力度，將人大主席作為鍛煉培養基層干部的重要崗位，工作實效突出的予以提拔使用或交流到黨政領導崗位。針對部分主席對鄉鎮人大主席團的構成及主席團閉會期間理解不到位的問題，要加強業務培訓，推動其真正成為熱愛人大工作的行家里手，深耕細作基層人大工作。
?。ㄋ模┌押绵l鎮人大代表“入口關”。鄉鎮人大代表是最基層的人大代表，且以農村居民為主，文化知識水平相對偏低。調查顯示鄉鎮人大主席認為影響鄉鎮人大代表作用發揮和鄉鎮人大工作效果的最關鍵因素都是要把好“入口關”，切實提高鄉鎮人大代表素質，這一定程度上反映了鄉鎮人大工作中的實際問題。建議在明年鄉鎮人大換屆選舉時，切實把好代表政治關、素質關、結構關，通過做細做實代表與選民見面等工作，充分發揚民主，廣泛聽取意見，把履職意愿強烈和能力突出的代表選出來。上級人大要指導鄉鎮人大在加強代表履職記錄梳理總結的基礎上，做好提名相關工作，真正把履職優秀的代表推薦出來參加連選。另外，建議精準落實十九屆四中全會關于“適當增加基層代表數量”的部署要求。一方面，基層行政區劃撤鄉并鎮改街道、基層人大代表數量逐屆減少；另一方面，現有建制鄉鎮對人大代表數量上的需求反映并不強烈，所以建議選舉法修改時，在基層代表數量增加上可考慮更側重向縣級人大代表傾斜。
?。ㄎ澹┻m時修法明確代表聯絡站的法律地位。定期接待選民群眾、密切聯系選民群眾是人大代表的天職，也是中西方代表機關組成人員發揮代言功能都必須開展的工作，但在設立代表聯絡站之前，代表與選民群眾的聯系工作開展得并不理想。代表聯絡站的設置，既避免了代表個人工作室與我國代表制度的不協調，也為集中組織代表接待聯系群眾提供了必要的陣地和平臺，體現了代表制基層民主的真諦。中央18號文作出“建立健全代表聯絡機構”“推動代表聯絡機構面向選區選民，公開代表基本信息”的部署后，各地代表聯絡站建設取得重大進展，這次調查也顯示，依托代表聯絡站暢通代表與群眾的聯系，推動解決群眾反應強烈的問題已成為G省鄉鎮人大閉會期間的常態工作，極大地促進了鄉鎮人大代表作用的發揮。但目前，在代表法第三章“代表在閉會期間的活動”中，主要規定了集中視察、專題調研、代表小組活動和提出代表建議等內容。建議下次修改代表法時，考慮在第三章增加建立健全代表聯絡機構的內容，并明確在代表聯絡機構面向選區選民公開代表基本信息、代表定期進站接待選民群眾、開展履職活動、定期向原選區選民報告履職情況等。
?。├^續加強對鄉鎮人大的工作指導。一是更加側重對欠發達地區鄉鎮人大工作的指導。調查顯示，經濟發展程度越高地區對鄉鎮人大發揮作用的評價越好，而欠發達地區對上級人大的指導和工作經費保障呼聲越高，這一現象符合民主化理論的判斷。因此，夯實人民代表大會制度的基層基礎，需要有側重地加大對欠發達地區鄉鎮人大的支持和指導力度。二是更加側重規范充實工作內容。調查顯示，履職越積極的鄉鎮人大工作內容就越充實，越多開展某項監督工作的鄉鎮就對這種監督方式認同度越高，而代表聯絡站建設進度越快的地方對代表聯絡站作用的評價也越高，這說明鄉鎮人大工作具有較強烈的正強化性。上級人大要對鄉鎮人大閉會期間工作計劃和內容加強指導，推動其在工作充實起來的基礎上，再進一步提高工作質量，激發鄉鎮人大積極履職的活力和熱情，切實避免履職“虛化”問題。三是支持實踐創新。調查顯示，工作評議（滿意度測評）和民生實事代表票決制這些人大工作的創新舉措在鄉鎮人大都得到非常好的評價。建議對這些實踐表現突出的創新舉措一項一項加強研究，加大總結推廣力度，并適時將其固化上升為法律法規或制度，不斷推動人大制度創新發展。